观点| 从2022年126号到2025年134号:浅析药品监管逻辑升维,及其对

自2019年新修订《药品管理法》全面确立药品上市许可持有人（MAH）制度以来，如何厘清并压实MAH与受托生产企业（CMO）在委托生产模式下的质量安全责任，成为药品监管领域持续探索与完善的核心议题。从2022年底的《药品上市许可持有人落实药品质量安全主体责任监督管理规定》（2022年第126号），到2023年的《关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作的公告》（2023年第132号），再到历经两轮征求意见、于2026年初正式出台的《关于加强药品受托生产监督管理工作的公告》（2025年第134号），国家药监局横跨五年时间，通过一系列递进式、互补性的政策文件，逐步构筑起一套权责清晰、衔接紧密、风险可控的药品委托生产监管制度体系。这一演进过程，不仅标志着监管重心从单方面强调持有人责任向“持有人-受托企业”双主体责任并重的深刻转变，也折射出监管部门在鼓励产业创新、提升专业分工与坚守质量安全底线之间的精准平衡艺术。

一、 政策演进脉络：从“单核驱动”到“双核共治”的清晰轨迹

我国对药品委托生产的监管思路，清晰地呈现出一条从“强化MAH单一责任”到“同步夯实MAH与CMO双方责任”的演进路径。

奠基与聚焦（2022年）：确立MAH的全面主体责任。 126号公告作为专门针对MAH的监管规定，其核心在于回应MAH制度落地后“持有人能否管得好”的关切。文件系统性地规定了MAH在机构人员、质量管理体系、供应商管理、变更控制、上市放行、药物警戒、年度报告等全链条中的具体要求，明确了MAH是药品质量安全的“第一责任人”。对于委托生产，其要求主要集中于MAH应对受托方进行评估、审核、监督，确保体系衔接。此时，监管的“聚光灯”主要打在MAH身上，对受托生产企业的要求多隐含在MAH的监管责任之中。

深化与细化（2023年）：强化MAH在委托生产中的管理深度。 132号公告在126号公告的基础上，针对委托生产这一特定场景进行了大幅细化。它显著提升了MAH在委托生产中的主动管理要求，特别是在高风险品种（无菌药品、中药注射剂、多组分生化药）方面，提出了人员资质经验、派驻监督、定期额外检验等具体措施。同时，该公告细化了许可审查流程，明确了跨省监管协作原则，并对存在不良信用记录的受托方设定了更为严格的合作前置条件。该公告可视为对MAH履行其委托生产管理责任的“操作手册”和“加强版指南”，但总体框架仍未脱离以MAH为监管主轴的范式。

平衡与完善（2024—2026年）：首次系统性明确CMO的独立责任。 2024年11月和2025年5月的两次征求意见稿，以及最终定稿的134号公告，实现了监管视角的关键转换。文件名称从聚焦“持有人委托生产”变为强调“受托生产监督管理”，内容上首次用独立章节系统规定“强化受托生产企业责任”。这绝非简单的视角转换，而是监管逻辑的深刻升级：认识到仅靠MAH的外部监督不足以完全控制生产现场风险，必须将CMO视为具备独立法律义务和质量保证能力的关键责任主体，对其施以直接、明确的监管要求。134号公告与132号公告、126号公告共同构成了覆盖A类（自行生产MAH）、B类（委托生产MAH）、C类（受托生产企业）全部主体的监管闭环，标志着“双核共治”监管格局的正式成型。

二、 监管策略核心：构建全链条、穿透式、风险化的治理网络

纵观这一系列政策，监管策略的演进集中体现在以下几个维度：

责任界定从“协议约定”到“法定义务”的穿透。 早期制度下，CMO的义务很大程度上依赖于与MAH签订的《质量协议》。新监管体系通过134号公告等文件，将诸多关键要求上升为CMO的法定责任。例如，对MAH及产品的准入评估、技术转移中的具体职责、共线风险的主动评估与通报、变更中的配合与报告以及配合延伸检查等，不再仅仅是合同义务，而是必须遵守的监管规定。这确保了即便在商业协议约定不明或MAH监督不力的情况下，监管也能直接对CMO的生产合规性进行问责。

监管环节从“结果放行”到“过程耦合”的延伸。 监管关注点深入委托生产的起点和全过程。技术转移被提到前所未有的高度，134号公告详细规定了CMO在技术转移工作组、方案审核、验证确认、文件制定等方面的具体职责，确保知识传递的完整性和产品质量的初始一致性。质量体系衔接要求双方明确对接负责人、开放文件记录查阅权，利用信息化手段实现数据高效审核传递，旨在打破“信息孤岛”，实现质量管理活动的无缝耦合。共线生产与变更管理的强化，则要求CMO建立系统化的风险评估和主动通报机制，与MAH共同决策，防范系统性风险。

风险分级从“普适要求”到“精准施策”的细化。 政策对不同风险属性的产品、企业和情形实施了更精细化的监管。产品风险：对无菌药品、生物制品、中药注射剂等高风险品种，在人员经验、双方生产经验、派驻监督、额外检验等方面设置了更严格的门槛。企业风险：针对存在不良信用记录的受托方（132号公告），以及长期停产恢复生产的情形（134号公告），设定了前置评估、额外检查或报告要求。情形风险：对于创新药、临床急需、短缺药等予以鼓励和条件豁免（如放宽无菌药品生产经验要求），体现了监管的灵活性与产业导向。

监管工具从“传统检查”到“智慧协同”的升级。 在强化传统现场检查、延伸检查、抽检等手段的同时，政策显著鼓励信息化赋能。明确采用信息化手段记录全过程数据并与MAH实现数据交换的CMO，持有人可开展非现场审核，双方可简化留样安排。这既是对产业升级的引导，也提升了远程、实时监管的效能。同时，跨省监管协作机制被反复强调，要求信息共享、检查协同、结果互认，旨在破解委托生产跨区域带来的监管分割难题，构建全国统一的监管闭环。

三、 影响、挑战与未来展望

这一系列政策的密集出台与完善，将产生深远影响：

• 对产业生态：提高了委托生产的专业门槛，推动CMO行业向更加专业化、规模化、高质量的方向整合，利好具备强大技术转移、质量管理和风险控制能力的头部CDMO企业。同时，促使MAH更审慎地选择合作伙伴，从“价格导向”更多转向“质量与能力导向”。

• 对主体责任：使MAH和CMO的责任边界在法律和监管层面都更加清晰。双方均需投入更多资源用于质量体系建设、人员培训、过程控制和沟通协调，“合作伙伴关系”的内涵从商业合作深化为质量共治。

• 对监管效能：通过双主体追责、全过程覆盖、风险分级管理和信息化工具，监管的穿透力、精准度和效率有望得到系统性提升。

然而，挑战依然存在：

• 执行成本：对双方企业，尤其是中小型企业，满足全链条精细化管理要求意味着显著的合规成本上升。

• 能力匹配：MAH是否具备足够能力对CMO进行深度审核与监督，CMO是否具备所要求的系统化风险评估和管理能力，仍需在实践中检验。

• 跨省协同：尽管机制已建立，但不同地区监管资源、理解和执行尺度可能存在差异，高效无缝协同仍需磨合。

展望未来，药品委托生产监管将在已搭建的“双核共治”框架下，进一步向“智慧监管”、“信用监管”和“国际协同”深化。利用大数据、人工智能强化风险预警，依托信用档案实施差异化监管，并推动中国高质量CMO接受并通过国际权威机构（如WHO的WLA）检查，提升全球供应链地位，将是接下来的重要方向。这五年的政策演进，不仅构建了一套监管制度，更重塑了一种产业分工下的质量文化：药品质量，始于研发，成于生产，而保障这份质量的，是持有人与受托企业携手共担、不可推卸的沉甸甸的责任。